■ 吴 刚 毅
永安位于福建省中部偏西，是全省也是全国林业重镇。永安于明景泰三年（公元1452年）设县，别名“燕城”。1984年撤县设市，是全国南方48个重点林区县（市）之一。全市土地面积443.1万亩，林业用地379.14万亩，有林地面积364.93万亩；森林总蓄积量2489万立方米，森林覆盖率82%，森林资源条件在全国名列前茅。永安“九山半水半分田”，山林在农村经济中占有重要地位。改革开放以来，为发展地方经济、解决“三农”问题、促使林业向可持续方向转轨，永安进行了坚持不懈的改革探索。回顾永安林改大致可分为三个阶段，大量事实证明，永安在我国林业改革中占据着相当重要的地位。
林业“三定”与林业合作社时期
林地是农业用地的一个类别。1981年，永安农村普遍建立了以家庭经营为主体的联产承包责任制，并随之开展了以“稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林权“三定”工作，这是当年永安林权制度改革的起点。至1983年，永安的林权“三定”工作基本完成。这项改革的一个重要成果是使森林资源的所有权变得较为明晰。经过界定后的国有林地约占10%，集体林地占90%，并颁发了林权证书。这就是说，绝大部分山林仍属集体所有，自留山和责任山的经营权以落实生产责任制的方式下放给了农户。
1985年中央颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定在集体林区实行“取消木材统购，放开木材市场，允许集体和林农的木材自由上市，实行议购议销”的政策。可是，永安当时集体林区分山做法，由于政策不配套，管理滞后，有许多地方出现了乱砍滥伐现象，致使森林资源受到严重破坏。这也不仅是永安，就全国南方许多林区而言都具有普遍性，所以随后，中央又发出《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚持制止乱砍滥伐的指示》。
这一时期，永安按照三明市“三定”的要求，坚持“折股经营，联产承包，分股不分山，分利不分林”原则，建立村林业股东会（或称林业合作社、林业股份公司）。
永安的做法主要有三点：一是集体山林折股均分到人，成立村级林业合作社实行集体统一经营管理；二是用材林管护承包需要进行招标，做到山林管护有主；三是山林经营收益在承包人和股东会之间进行分配，承包人占小头，林业股东会占大头。
在当时特定的历史条件下，通过落实生产责任制，一定程度上调动了管护者的积极性。然而因为以林业股东会为核心的林业生产责任制本身存在着重大缺陷：
其一林业产权不明晰。在股东会制度架构下，林业产权不是清晰了，而是模糊了。这一做法是林业产权再次回归“大统一”集体产权体系、原来分到村民的自留山、责任山重新折价入股，名曰所有村民都是林业股东会的股东，但实际上谁都不是山林的主人，在实际操作中，入股的林地价值并没有经过严格认真核定。其二经营主体缺位。广大农民没有得到山林的经营权，不能做到“务林有其山”。林业股东会名义上和村委会是两个组织，各自独立核算，但事实上两个组织的负责人绝大多数是重叠的。股东会的领导权是由村干部掌控的。其三利益分配被扭曲。农民基本上无直接的林业收入，造成的后果是农民造林育林的积极性不高，盗砍滥伐的现象屡禁不止，森林资源的保护和管理难度日益加大，直接困扰集体林区林业发展。林地经营权向少数人集中，一般林农的收益权被侵占。当时山林招标出现既不公平也不规范，承包权集中到少数人手里，用当时时髦话说，叫做林地经营向“能手”集中，能承包到山的多半是村里有势力有关系的人。西洋虎山村的一万多亩山林被划成66片，分给66户人承包，签订了25年的管护合同或经营分成合同。因为山林招标存在的不合理性，造成集体经营管理非常混乱。一是老百姓乱砍；二是村干部乱卖；三是村干部乱来，村财使用不公开、不合理，少数村干部存在严重的腐败问题。
在收益分配方面，根据规定，山林经营收益的分配是承包人占小头，林业股东占大头。林业股东将其收益的70%给股东分红、20%留做村集体经费、10%留做林业股东会经费。这样的分配机制非常不合理。对林农而言，就等于把管护权的农民与处置权的干部分开，严重地挫伤了林农的积极性，出现了管好管坏一个样，吃大锅饭不负责任的问题很突出。渐渐地就没有人关心集体的山林，股东付出少收益多林农反而得不到分红。后来发展到承包者不管山林，村民长期觉得木头是集体的，偷集体的木头不算偷。承包到山的都是有关系的人，承包人自己不管护林子，林农不知道自己的山在什么地方。久而久之，农民失去信心，对山林的感情逐步淡化了。
对此，1987年，永安开始全面整顿林业合作社，但整顿不彻底，整顿没有解决林农利益这个根本问题，整顿只是换汤不换药。总之，林业股份制的核心问题在产权不明晰，特别是到了20世纪90年代，这种经营体制的弊端越来越明显。林农对山林管护经营没有话语权，在相当部分村，林地集中在少数人手中，特别是村干部手中。而且由于政策不配套，这种集中并没有带来期望中的“能人”经营效果。这种以基本维持集体产权为特征的改革，虽然有效地避免对森林资源的破坏和改革初期的阵痛，但其所有权不明晰，经营机制不灵活，利益分配不合理而带来的弊端，群众迫切期盼，日益强烈呼吁成为林业改革与发展的焦点问题。
改革开放以来，永安的林改一直在起起伏伏地进行着，衡量改革是否成功，主要是看对老百姓的利益能否有保证，同时要看能否保护生态推进可持续发展。林改的初步目标，是明晰原先模糊的集体产权，实现“务林有其山、山林有其主、林主有其权”。但是我们必须承认，林改的终极目标不是回归小农式的林业，而是要建立一种与市场经济相适应的林业制度架构，让市场成为各种生产要素配置的主要场所。所以，林改以后，林改要素能否有效流动，是衡量其成功的基本尺度。
实施以“产权明晰，自主经营”的林改方略
集体林权制度的改革与1980年的土地家庭联产承包责任制更复杂的多。对于林业股东会体制的种种问题，永安有关部门始终没有放弃改善和改革的努力。由于受传统林业体制的约束，集体用材林的制度创新在不断试行摸索当中，改革率先取得突破的，是竹山经营体制。
1995年开始，永安成为三明市毛竹经营体制改革试点区，选择贡川镇张荆村作为试点，在试点改革的基础上，永安在全市范围内推广了本次改革的成功经验。因为竹林和用材林有很大不同，更新快，再生快。竹林分给农民自己之后，他们也不舍得掠夺性地挖笋砍竹。1995年的竹山改革，永安积累了许多宝贵的经验，其做法在控制砍伐上，竹林经营完全放开，销售环节由货主与林农直接见面。竹山改革，可视为2003年改革的预演。而且，竹山改革的成功和永安竹业因此取得的长足发展，也确实为后来的永安林业改革提供了动力和模板。
1994年，永安开始了“深化林业合作社改革”的试验，先后在洪田镇的生卿村和洪田村进行试点，方案实施有三方面内容：一是改革和完善原承包合同，以科学管林、护林的方法，实行目标考核责任制；二是建立林地、林木有偿流转制度，搞好林木市场基础建设。三是建立规范化股份合作经济组织，发挥股份合作经济组织的优势。
永安20世纪80年代末及90年代初对林业社的两次整顿和改革思路存在明显差别：第一次主要是对林业社经营中不规范的操作进行整顿，而第二次则开始解决产权不明晰带来的问题，试图界定产权，并希望通过流转来提升产权价值。
1996年，国家林业局计划司在永安编制了林业分类经营实施规划。1997-1998年，永安制订了实施方案，重点从公益林和商品林的管理体制、组织形式、经营方式以及配套改革等入手，探索公益林的管理模式和补偿机制，研究商品林管理体制和经营模式。其中，对集体用材林的改革构想是通过产权重组，改造成为规模较小、成员较少、类似于合伙制的组织，并建立相应的产权制度。在股权明晰到户或林木承包到户的基础上，林农资源组合，形成新的联合体，允许山林经营权的流转而形成规模经营，以合同形式界定权、责、利，明确主伐时的考核目标，加之以配套措施，包括建立林地使用权流转市场，活立木市场和木材贸易市场，使广大林农参与市场竞争，逐户做到明晰产权，分户经营，源头征费，产销见面，合理分配、返利于民。在方案实施的基础上，永安以洪田镇洪田村为试点，进行了集体林管护责任制改革，将村里的生态公益林和用材林一样按30年承包期发包给各组管护。这一做法的进步是，规划实施方案中对集体林管理体制改革的提法与前几年相比，尊重市场的味道重了很多。
1998年，永安从两个方面进行了集体林经营体制的改革。一是产权制度改革，使产权明晰化。通过对商品林中的中幼林实行分户、联合经营等经营形式的改革，在林业社基础上划小经营单位和规模至自然村或村民小组、村民联合体，投标承包，采伐迹地可租赁造林，允许林地使用权、林木所有权拍卖转让，由乡村林场或专业队经营，成熟林划小经营单位联合管护。在这些经营形式中都规定，收益分成时，林农得大头。这一点跟以往林农收益占小头的分配制度有很大不同。二是木材流通体制改革。1998年，主要结合间伐林经营体制改革，进行了间伐材流通体制改革。2001年，根据三明市人民政府《关于深化集体林木材流通体制改革的意见》，永安制订了集体林木材流通体制改革实施方案。方案规定，从2002年1月1日起，在对森林采伐实施限额控制的基础上，允许林农在不违反法律法规的前提下，自由处置所经营的林木，全面实行木材自主经营、产销直接见面，切实减少中间环节的各种不合理收费，加强林政资源管理，林业经费征管、木材经营加工管理，做到该管的坚决管住，该放的真正放开。
新中国成立后，集体林权制度经历了四次大的变动，先是土改时期的分山到户，然后是农业合作化时期的山林入社，接下来是人民公社时期的山林统一经营。改革开放初期，实施稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制的“三定”后，林权归属不清和分配不合理导致的矛盾，随着时间的推移逐渐凸显。于是改革在不断深入，通过一次改革旧的问题解决了，新的问题又暴露出来。由于集体山林的产权主体没有明显界定，林农作为集体山林真正的所有权主体被虚置，出现了“乱砍滥伐难制止、林火扑救难动员、造林育林难投入、林业产业难发展、农民望着青山难收益”的“五难”困局。
改革不彻底,表面上看一些地方山林似乎平静下来,而频繁发生的盗伐林木事件却屡见不鲜,乱砍滥伐成风,无法制止。
永安市洪田镇洪田村，党支部书记邓文山还清晰地记得，虽然说经营形式在不断改变，林农的利益也得到一定的保证，但因为说不清林地到底是谁的。上世纪90年代，胆大的白天砍，胆小的晚上砍，其他村民觉得吃亏，也纷纷参与乱砍滥伐，连大年初一晚上都有人摸上山去砍树。后来盗伐从个别人发展到专业队，各路口设放风人员，揣着传呼机，发现有情况就打“444”，没有情况就打“666”。
盗伐林木，苦了干部。“夏天满山都是花脚蚊子，一咬一个红点，一抓肿起一片，怕有味道让盗伐者嗅到，连风油精都不敢擦”！邓文山是这样说的，村干部白天晚上满山巡查抓盗伐的人，一个个通宵巡查下来，在山路上奔波，荆棘间穿行，满身刮痕疲惫不堪，好容易逮住一个，可是，那人家老幼齐出动，守在村干部家里又哭又闹，说是顶梁柱抓走了，日子没法过了。洪田村的困境是全市的典型，不是孤例。
1998年5月，永安市洪田镇洪田村正在酝酿一场巨变。“归根结底，还是因为林木林地产权不明晰，群众‘靠山不能吃山’。”邓文山说，村里总结了这些年的乱象。从那年5月到9月，洪田村先后召开20多次村两委和村民小组会议。事关切身利益，大家对要不要改革，如何改革各抒己见，无法统一。村两委最后决定：把村民小组长和村民代表集中到镇企管办的会议室讨论，统一办伙食。
邓文山记得那年9月进行的一场决定性的会议，他狠狠地掐灭烟头，一句话平息了喧闹声——在场的每个人发一张纸填写：“你们同意分山的写‘同’，不同意分山的写‘不’。”无记名投票的结果是：八成以上的村民赞成分山！不经意中，1998年10月洪田村成为全国第一个把山分到户的村，被称为我国林改的“小岗村”。
为永安林改在全国率先突破提供了经验借鉴。2003年8月，按照中央9号文件决定和福建省委、省政府的统一部署，永安市全面启动了以“明晰所有权、放话经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革与林权发换证工作 ，并于2004年5月基本完成确权发证工作（到2004年4月的林权发（换）证登记面积就占任务数的97.3%，核发林权证24026本），实现了“山定权、树定根、人定心”。2005年9月，永安市在福建率先通过林改工作检查验收后，又大胆探索先行先试，并于2006年7月全面铺开以“稳定一大政策，深化三项改革，完善七大体系”为主要内容的11项林改综合配套工作，林改工作率先在全国、全省取得突破。随后，林业部、中央农办、国家发改委、财政部、中国人民大学、中央党校、国务院研究室领导及有关代表200多人莅临永安指导，2004年以来，江西、湖南、浙江、四川、吉林等23个省500余批次调研组先后到永安市考察林改工作，永安的林改模式和经验先后在兄弟省、市，特别是江西、浙江等省推广和认可。
永安林改从总的来说是成功的，归纳起来有以下几方面取得重大收获：
1.森林资源得到有效保护。经过改革，集体林经营管理初步形成了责、权、利相统一的新机制，林农对森林资源的保护管理非常及时到位，尤其是防盗砍滥伐，防治病虫害、预防火灾等方面成为自觉行动。由于山林产权全部明晰，“管好自家山，看好自家树”的责任意识强烈，巡山、护林、防火力度加大，如，在2003年夏季气候异常高温、干旱的情况下，洪田村也安全度过了高火险天气，有效保护了森林资源的安全。
2.社会投资造林积极性明显提高。改革后，落实了林木“谁造谁有”政策，林农投资经营林业的劲头更大、信心更足了。林地使用权的市场化也为社会资金提供了兴林致富的机会，林业投资不断增强。各地造林营林投入逐步由过去的集体为主、国家补助，向各种经济成分并举的多元化格局转变。1999年，永安全市林农个私造林面积仅为1965亩，而到了2004年，永安全市林农个人造林面积达到了2.53万亩、股份制林场造林面积达到了0.24万亩，造林总面积达到了2.77万亩，是1999年的14倍。
3.林农收入稳步增加。改革后，营林的责权利得到了落实，广大林农耕山有责、务林有利、致富有门，增收渠道进一步拓宽。在竹业方面，由于落实了家庭承包责任制，产权明晰，竹农敢于投入，基本上都运用了竹林高产培育技术开展经营活动，林农从中受益十分明显。如，上坪乡龙共村村民杨国松一家承包竹林40亩，由于承包期一定30年，让杨国松吃了“定心丸”，敢于在竹山中投入，通过深翻、施肥、稻草覆盖、引水喷灌等丰产培育措施，竹山产值从原来的150元/亩，提高到现在的1190元/亩，个别林农产品产值高达3000元/亩。在增加收入的同时，还为农民扩大了就业门路，林改后，通过竹业开发、资源培育、笋竹加工、木业发展和产品运输等方面，全市林竹产业每年约可吸纳农村劳动力5.76万人，占全市农村劳动力总数的60%以上。另外，在商品林发展方面，通过林权制度改革，产权落实，利益到人，林农的收益也有了大幅度的提高。
4.集体经济实力增强。林改后，由于林业的经营主体得到了明确，村集体用于山林管护和营造林木方面的人员和费用支出因而得以大幅度减少，村财负担得以减轻。另一方面，随着林农和社会投资造林积极性的提高，林地的价值和产出也相应增加，通过林木林地流转盘活森林资源资产之后，村集体通过收取林地使用费及收益分成等办法，使村集体确保了林业这一稳定的收入来源，壮大了村集体经济实力。2004年，永安全市226个村共实现林业村财收入3684万元，比2003年增长80.5%，年均每个村达16.3万元。
林改小岗村—洪田村
（本文作者系永安市燕南街道原主任科员）